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市域铁路横空出世: 内地都市圈郊区大开发
发布时间:2018-01-10 点击: 次   编辑:dede58.com

42分钟从北京西至通州,25分钟从北京至通州。北京市发改委日前批复的市郊铁路副中心线引起各方瞩目。这条市郊铁路主要为满足北京中心城和城市副中心两地的通勤需求,有望在今年年底开行。

据文件,副中心线利用既有铁路改造建设,西起石景山区衙门口,东至通州,全长38.8公里,拟设衙门口、北京西、北京、北京东和通州5座车。规划的5个车中仅衙门口是新建,其他车均利用既有。

今年下半年,北京市四套班子将启动搬迁至通州新办公区。

据了解,北京规划了约1000公里市郊铁路,将用轨道串起京津冀。

市郊铁路这个内地城市的陌生事物,可能因为一份中央文件而加速生长。

国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司日前发布《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出依托市域(郊)铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设,引导人口布局,不断优化城市空间。

至2020年,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市,市域(郊)铁路骨干线路基本形成,构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈;其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域(郊)铁路规划建设工作。

有观察人士认为,市郊铁路的横空出世,可能带动地方新一轮投资热潮,规模将达万亿元以上;一二线城市的郊区甚至远郊会迎来深度开发;中国城市竞争的规模、层次将再上台阶,进入大都市圈竞争的新阶段。

市郊客运的衰落与恢复

中国的大城市基本都建有规模庞大的铁路枢纽,拥有繁多的铁路正线、联络线、支线、专用线等线路,还配置大量铁路车、段(所)等设施。

早在上世纪80年代前,北京、天津、上海、南京、武汉、郑州、重庆、沈阳等大城市都曾开行近郊客运列车。某铁路专家告诉《》,1960至1980年代,市郊客运量占铁路全部客运量的20%以上,为各大城市市域经济的发展发挥了重要作用。

20世纪90年代后,私家车、公交车等城市公路交通,乃至地铁、轻轨等都得到快速发展,加之市域铁路点与公共交通衔接不紧密、车次少、间隔大、服务水平较低、经济效益较差,市域旅客运输市场逐渐萎缩。

另外,在中国经济的高增长阶段,铁路运输能力长期紧张。为保证最基本的客货运输需求,铁路部门采取了停短途开长途、压货运保客运等办法,自动放弃了短途旅客运输。2000 年 10 月,铁路调整运行图时,基本取消了“市郊列车”。

近几年,中国铁路网建设高歌猛进,截至2016年底,中国内地铁路超过12.4万公里,其中高速铁路超过2.2万公里,位居世界第一。尤其“四纵四横”客运专线网基本建成,以及城际铁路的建设,动车组发送旅客人数已经超过普速列车,承担了50%以上的旅客运输任务。

同时中国经济进入新常态,铁路货运结构也在发生变化,整体货运需求保持平稳,部分大宗物资运输有所下降,快捷货运需求旺盛。

2017年4月2日,北京居庸关,S2线。

目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有铁路资源都较为丰富,随着客运专线建设和枢纽地区的客货分线运行,以及货运外迁等,部分铁路干线、联络线、支线能力得到缓解,甚至出现富余和闲置。一些铁路线功能逐渐弱化甚至退出运营,而这些线路恰恰处于城市的黄金地段,闲置非常可惜。

另一方面,中国大城市的迅速生长与房价节节攀升,将数十上百万市民向郊区甚至远郊“睡城”挤压。大城市的郊区化和都市圈化,主城与新城及新城之间的相应的大容量、快速度、公交化交通方式却是空白,在地铁轻轨和城际铁路之间出现断环。

于是私家车异军突起,大城市交通拥堵日益严重,部分城市机动车污染物排放量已占城市大气污染物的40%以上。

由于交通不便,卫星城的开发也会受到抑制。从到达上海中心城的“时间距离”看,上海各新城与上海周边城市相比就不占据优势,如使用公共交通从人民大道到杭州市政府的单程所需时间约2小时。“这在一定程度可以解释上海市域各新城为何未能在长三角城市群发展中取得先机。”上海社科院原副院长左学金表示。

中国社科院城市与环境研究所原所长牛凤瑞向《》介绍,中国城市化刚进入中期阶段,高速城市化过程还没结束,城市化率还有30个百分点的上升空间,“现在的主要矛盾还是城市少、城市小”。但是中国的一二线、超大、特大城市的主城区已经人满为患。所以中国大城市发展必然向郊区扩散。

“北京、上海主城区人口分别有1600万人以上,太多了,这就需要主城区和郊区的畅通交通,才能疏解人口和功能到郊区。所以建设市郊铁路,北上广深是迫切需要动手的。”

“成都、重庆、武汉等,市域整体还会聚集人口,但在其市域内部,则需要郊区承接主城区人口和截留后来人口,所以也需要提前规划建设市郊铁路,不要再走弯路了。”

牛凤瑞强调,市郊铁路网的恢复和完善是城市向郊区扩散,郊区实现深度城市化的前提和动力之一。

都市圈交通短板中的短板

内地本次恢复市郊铁路并不是作为通常的铁路的恢复,而是作为城市通勤的公共交通的恢复。

比如,根据《指导意见》,市域(郊)铁路就被定义为城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统,提供城市公共交通服务。

北京交通大学经管学院副教授李红昌具体解释,市郊铁路与地铁、城际、高铁都是轨道交通。

地铁主要提供20公里左右的通勤出行,主要服务于城市核心区域,运行速度一般在6080公里。

市域(郊)铁路主要服务于100公里范围内、联系城市和城市组团及卫星城的、以通勤为主的城市轨道交通。科学设计的市域铁路,应该具备距相对于地铁长、时速相对地铁快(设计时速为120160公里)、多班次准公交化运营、无须提前购票、交通卡通刷、不对号入座等更类似地铁的功能。

城际铁路是服务城市群内的,速度目标值达到200300公里/小时,主要服务于300公里范围的城市之间的轨道交通,城际铁路的旅客以商务为主。

广义的高速铁路包括城际铁路。狭义的高速铁路是指干线铁路,服务于国家区域之间或不同城市群之间的,速度可达到300350公里甚至以上。

国家发展改革委综合运输研究所副所长李连成告诉《》,伦敦、巴黎、东京、纽约等大都市圈都建设了上千甚至数千公里的连接城市中心与卫星城的市域铁路,并在都市圈交通体系中发挥了重要作用。

2013年东京都市圈轨道交通占公共交通出行总量的77.7%,其中市郊铁路占公共交通出行总交通量的比重达到65.5%。

东京都市圈100公里半径以内,市域铁路线网规模总计4475.9公里,占包括高速铁路、地铁等在内的全部轨道交通比例达80.8%,年运量140亿人次,高峰线路断面客流超过8万人/小时,远超地铁系统。

借鉴经验,一些城市也开行了市域(郊)铁路。如北京北至延庆的S2线、成都市区至都江堰的市域铁路、上海南至金山区的金山铁路。

上海金山铁路支线始建于1975年,主要服务于金山石化职工通勤和货运,上世纪末由于客货运量的大幅萎缩,最终于2003年停运。上海市政府与铁道部共同投资约38亿元对既有支线改建,并于2012年9月开通运营新的金山市郊铁路,最快32分钟便可到达上海南。

2008年8月奥运会前夕开通的北京市郊铁路S2线,是铁道部和北京市共同投资、改造京包线北京段和原地方铁路康延支线并新建康延联络线后形成,以方便市民出行和八达岭长城旅游。票制方便,乘客可直接刷公交卡进,车票不记名,无需对号入座。“S2是北京和铁路局成立了一个公司,但委托给铁路局运营。现在所有的已有市郊铁路都是委托给铁总运营。”

不过,北京、上海等都市圈的规模可比肩东京、纽约,但市域铁路的规模不到这些城市的5%。与需求相比,市域铁路明显滞后,是都市圈交通短板中的短板。

“我国市域(郊)铁路刚刚起步,发展理念、体制机制等还存在很多问题,未来发展需求大,《指导意见》的出台恰逢其时。具有系统全面和操作性强的特征,是当前市域(郊)铁路发展的顶层设计。”李连成说。

改造与换乘难题

利用都市圈既有铁路的富余能力开行市郊列车,或者进行局部线路改扩建和车改造,无疑既可以盘活铁路部门的既有闲置资源,节约工程投资成本,又可以解决大城市的交通需求。

不过,地铁工程咨询有限责任公司副总经理徐双牛提醒,市域(郊)铁路并不是直接就能开行,其改造需要增强亲和力。一直以来,市郊铁路大部分采用传统的绿皮列车,车上设有厕所且采用直排方式,污水直接排放在路基上,并与货物列车混行。这种运输模式导致市郊列车发车间隔大,沿线卫生环境差、噪声大,成为城市的阴暗面,沿线城市建设远远滞后于其他地区。

在服务方面,旅客进乘车要经历购票、检票环节,手续繁杂、耗费时间长,不能满足通勤客流的快速出行需求。

因此,发展市域铁路应积极探索改善铁路对沿线负面影响、提高市域铁路服务水平的方法,使市域铁路与城市和乡镇紧密结合,满足通勤客流的需求。

更关键的是,市域列车主要在国家铁路网上运行,国家铁路网主要服务于大宗货物和长途旅客运输,铁路选线和运营组织较少考虑城市以及市域客运交通。

李连成介绍,能够参与市域运输的主要为枢纽内转移功能的客货混运干线以及枢纽联络线、支线、专用线等。但是想开行通勤化公交化的市郊铁路,必须满足三个条件:一是能力有富余,二是必须在早晚高峰有能力富余,三是点位置要恰好配套。

若既有铁路在早高峰时段开行大量长途始发列车和终到“夕发朝至”长途列车,则高峰时段内长途旅客列车、市郊列车将相互影响,导致线路能力不能满足要求。

比如,北京枢纽的京哈线(燕郊、三河)、京广线(涿州)、京沪线(廊坊)等通道,目前均为客货共线的路网干线,能够提供市郊列车开行的富余能力极为有限。未来如能结合城市规划和货运系统布局调整,通过路网分流疏解通过货流,本地货运也随着企业和物流基地外迁至城市外围,则能够释放城市内部铁路干线的能力,用于提供城市客运服务。

对于乘客极关心的换乘耗费时间,牛凤瑞认为,这属交通管理体制协调问题,属于体制改革的范畴。

“北京西与一号线曾多年封着就是不通,这是铁道部铁总和北京市的协调问题,一旦运营了,这个枢纽怎么管、谁管?”牛凤瑞指出,北京市不同部门间、甚至地铁体系内部等都有部门协调问题。

“我曾在会上向北京某市长提问,13号线和2号线距离几百米,实在是笑话。市长说,这归两个公司管理,所以不好协调。我说,公司是两个公司,但市长是一个啊。”

至于八通线、房山线、亦庄线与北京中心城区地铁的痛苦换乘,李连成分析是由于过去普遍理念上认识不到位,市郊铁路是个空白。“本来应该修市郊铁路,因为各种原因,修成了地铁甚至城际。现在这个文件有了比较好的理念和定位分类,该修什么就修什么。”

前述铁路专家表示,《指导意见》强调优先“推进既有铁路挖潜扩能改造”,恰恰使市域(郊)铁路线路有可能深入城市核心内部,比如,从北京郊区直达北京西、北京等,而非截止在外围郊区。

地方与铁路利益协调

早在今年初,铁路总公司就提出,2017年将推出混改方案,在一些省级、支线、专项铁路中引入民间资本。随着市域铁路规划的发布以及铁总混改的持续深入,将加快民间资本在市域铁路领域的投入。

应该说相关各方对市郊铁路都有合作愿望,但在具体项目的实施上进展不快,根本原因在于各方对市域铁路的认识不明确,各自立场和出发点不同,利益划分存在分歧等。

李红昌指出,发展市郊铁路的困难,一是行政区划问题,二是政府投入问题,三是利益相容问题。

在行政区划上,市郊铁路往往涉及到不同的行政区,行政区之间的沟通协调相对困难,这需要建立类似美国大都市规划组织来改善协调效率。

在政府投入上,目前城市政府更关注地铁等公共交通建设,对市郊铁路关注普遍不足,导致财政投入也较少。

在利益相容方面,对市郊铁路的建设和运营成本、补贴机制和计算标准等,都缺乏科学合理的体制机制以及方法,导致地方和铁总之间利益不相容,既不能发挥国铁的能力,也浪费了城市政府稀缺资源用于新建市郊铁路。

“铁总是国企,国有资产闲置着也不愿以合理价格转给地方,使其充分利用起来,因为有国有资产的考核和运用机制,我再怎么闲着也没流失呀,它还在这儿放着呢,我就不怕犯错呀。”牛凤瑞坦言,其中的矛盾非常复杂,很难解决。

他建议,中央可以出面出文件,协调铁总与地方探索各种合作方式,如资产置换,“铁总在大城市里有不少货场,但都是分散的,能不能跟地方置换出一块大的土地。还有点周边的开发。这些都大有文章可做。”

李连成告诉《》,协调的直接困难其实主要是补贴,每年给多少钱,究竟亏损多少铁路内部有独立的清算体系,但是地方认不认同,双方会有博弈过程。

前述《指导意见》对此也强调,利用或改造既有线路的,应充分征求铁路企业意见,规划由省级政府会同铁路总公司统筹研究确定。初期可通过加大补贴力度引导和支持市域(郊)铁路顺利开行,后期要根据综合开发收益给予适当运营补贴支持,或通过政府购买服务等方式,实现可持续运营。

国家发展改革委综合交通规划院院长张国华认为,土地出让模式是制约市域(郊)铁路综合开发能否实现的关键。

比如,日本,在都市地区就提出容积率奖励概念,轨道点及周边开发对城市建设带来较大的改善,项目开发商将得到突破法定容积率的额外奖励,由此促进轨道、枢纽与土地的深度融合。

按照香港“轨道+物业”的开发经验,政府出资注入港铁,港铁按照商业准则实行市场化操作,通过政府特许的土地供应,形成土地溢价回收和分配,在这个过程中,通过提前收储、特许协议出让、土地分层出让等措施确保土地得到供应。

万亿投资热潮

都市圈的既有铁路有些线路即使适当改建也未必符合市域铁路的需求。中心城区与周边城镇组团之间也会有轨道交通线路的空白。这就要通过有序新建部分线路来完善市域铁路网络。

《指导意见》明确,市域(郊)铁路新建项目由省级政府审批,批复文件抄送国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局等相关部门。这意味着一直困扰地方的市域范围内、中心城区外的轨道交通审批问题终于明朗。

由此,新一轮地方投资高潮可能引爆。城市群、都市圈、大城市郊区将崛起,城市竞争格局和城市内部格局也将随之生变。

不过,《指导意见》也强调,不得利用市域(郊)铁路名义变相建设地铁、单轨。

前述铁路专家对此解释,建设地铁、轻轨等城市轨道交通有“81号文”,是需要具备一定条件的,比如,人口、GDP、财政税收等,经过的程序比较多,需要国家审批。所以地方政府要建地铁、轻轨如果批不下来,就可能变相以其他名义申请。“地方的基建投资和新城开发冲动很大。”

李连成粗略统计,广州、重庆、台州、温州等内地多个城市的市郊铁路项目已经获批或在建,投资规模相加已超过万亿。

根据《温州市域轨道交通线网规划》,温州计划在未来建设S1、S2、S3、S4和M1、M2共6条市域铁路,总长度达361.8公里,除了温州城区,还将连接乐清、永嘉、洞头等周边城市。到2018年底前,S1、S2、S3总长度140.7公里的市域铁路都将进行建设,其中S1将全线通车。

此前北京市早已规划有R1R7、S1S6、西黄线等市域快线,总长度达1071.5公里。

不过,作为新事物,市域(郊)铁路在内地的发展模式与操作方式远未成熟。

李红昌介绍,北京目前运行的S2线,也不是典型意义的通勤性质的市郊铁路。一是发车频率低,二是通勤数量少,三是票价水平不适应通勤铁路的需要,四是与城市功能的疏散和集中不相适应。

北京本地人实际喜欢自驾或者乘公交车去八达岭,外地人多是组团旅游乘坐大巴。旅游线路也分淡旺季。

因此,《指导意见》强调先行先试、复制推广,在重点城市选择一批重点项目实施示范工程,进行差别化探索。

此次先行试点共11个项目,京津冀区域有5个项目、上海2个项目、浙江3个项目、广东1个项目。其中就包括北京市郊铁路副中心线。

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